Freie
Universität Berlin
Institut für Publizistik und
Kommunikationswissenschaft
Studiengang
Journalisten-Weiterbildung
Fernstudieneinheit Medien und
Journalismus, Teil I 2000
Medienregulierung in Deutschland – Geschichte und Struktur
Arnstadt, September/Oktober 2000
1. EINLEITUNG
„Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt." Mit Artikel 5, Absatz 1 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland, wird den Medien in Deutschland eine große Macht gegeben. Noch dazu, da die Pressefreiheit zu den 19 Grundrechten gehört, die auch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament nicht geändert werden können.
Ist es in Anbetracht dieser Regelung aber nicht ein Widerspruch, wenn im Zusammenhang mit Presse, Rundfunk und Fernsehen immer wieder von Medienregulierung gesprochen wird? Ist nicht in dem Wort Regulierung eine Einschränkung enthalten, wird dadurch nicht die Pressefreiheit eingeschränkt?
Um diese Fragen zu beantworten, muss man das Grundgesetz noch etwas weiter lesen. In Artikel 5, Absatz 2 heißt es nämlich: „Die Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre". Dabei handelt es sich zwar um eine Einschränkung der Pressefreiheit, aber auch ganz klar um die Erläuterung, dass Pressefreiheit nicht Narrenfreiheit heißt. Das Grundgesetz schützt nur vor staatlichen Eingriffen: Meinungsäußerungen sind nicht strafbar, staatliche Überwachungen und die Unterdrückung von Veröffentlichungen sind unzulässig, Behörden sind zur Auskunft gegenüber Publikationsorganen verpflichtet, Journalisten können Informanten schützen. Der eigentliche Souverän im Staat, das Volk, wird wiederum vor einer allmächtigen Presse geschützt. Beleidigungen und Verleumdungen stehen unter Strafe, bei unrichtigen Tatsachenbehauptungen besteht ein Anspruch auf Gegendarstellung (Horst Pötzsch, 1997, S. 50). Ebenso wichtig wie die Tatsache, dass der Journalist gewisse Grenzen nicht zu überschreiten hat, erscheint mir der Aspekt, dass der Journalist nicht nur das Recht der Pressefreiheit besitzt, sondern auch die Pflicht, es auszunutzen. „Die Pressefreiheit verleihen nicht Parteien, Politiker oder Parlamente, sondern die Bürger. Nur durch umfassende und wahrheitsgetreue Informationen sind sie in der Lage, ihre Entscheidungen über Macht und Mandate zu fällen. Die Bürger leihen den Journalisten die Macht, für sie alle Informationen zu sammeln, und verbinden sie mit der Verpflichtung, diese Information sofort an sie weiterzugeben" (Wolf Schneider/Paul Josef Raue, 1998, S. 243). Mit diesen Regelungen im Grundgesetz ist geklärt, dass sich Pressefreiheit auf den Schutz des Journalisten vor dem Staate bezieht, der Bürger aber das Recht hat, umfassend informiert zu werden. Damit man das aber auch wirklich kann, gibt es eine wichtige Voraussetzung – die Medienvielfalt. Und genau an dieser Stelle greift die Medienregulierung ein.
2. GESCHICHTE DER MEDIENREGULIERUNG
2. 1. Grundlagen der Medienregulierung
„Medienpolitik im engeren Sinne umfaßt die Gesamtheit der Maßnahmen des politisch-administrativen Systems (paS) also insbesondere von Parteien, Parlamenten, Regierungen und Ministerialverwaltungen des Bundes und der Länder, die sich entweder auf die gesamte Medienstruktur (z. B. „publizistische Gewaltenteilung" oder „duales Rundfunksystem") oder auf die Rechtsstellung, Organisation und Funktionsweise einzelner Massenmedien beziehen. Das paS verfügt aber auch über indirekte Handlungsmöglichkeiten: So sind Festsetzung und Erhebung von Post-, Telefon-, Kabelfernsehgebühren, die Organisation der Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften oder Steuergesetze für Rundfunk und Presse (z.B. halber Mehrwertsteuersatz auf Druckerzeugnisse) auch medienpolitisch relevant, da sie das Marktgeschehen beeinflussen" (Ottfried Jarren, 1994, S. 109). Ein breites Feld also, das laut Jarren Ordnungspolitik, Infrastrukturpolitik, Medien-Organisationspolitik und Personalpolitik umfasst. Im weiteren Sinne bezieht er aber auch Gerichte, Verbände, Institutionen der Selbstkontrolle wie den Presserat und gesellschaftliche Organisationen ein.
Damit wird schon deutlich, dass die Problemstellung der Medienregulierung nicht in wenigen Zeilen zu beschreiben ist. Regelungen wie Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes, der Rundfunkstaatsvertrag, Rundfunkgebühren, Rundfunk- und Pressegesetze auf der einen Seite und Institutionen wie z. B. Landesmedienanstalten, Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen, Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia, Rundfunkrat und Presserat auf der anderen Seite zeigen ein breites Spektrum von regulierenden Einheiten in Deutschland.
2. 2. Entwicklung nach dem 2. Weltkrieg
Wie kam es aber nur zu dem heutigen System? „Die unterschiedlichen Schwerpunkte zwischen Presse einerseits und Radio andererseits erklären sich aus den damals wie heute unterschiedlichen Zugangsbedingungen. Bereits kurz nach dem Krieg waren zahlreiche Zeitungen und Zeitschriften auf dem Markt, und eine ganze Reihe von Buchverlagen hatte ihre Arbeit aufgenommen. Die Gründung eines Verlages war und ist mit relativ geringem finanziellen und technischen Aufwand verbunden. ... Die Meinungsvielfalt war demnach bei Druckerzeugnisse faktisch schon vom Start weg gegeben, und kartellrechtliche Einschränkungen wurden als im Grundsatz ausreichend angesehen, um die Zusammenballung von Meinungsmacht in einer Hand zu verhindern." Beim Rundfunk waren und sind schon allen die hohen Kosten für Produktions- und Sendetechnik ein wesentlicher einschränkender Faktor, dazu kam bis zur Einführung der Digitaltechnologie die Beschränkung durch die begrenzte Zahl von Sendefrequenzen (Eric Karstens/Jörg Schütte, 1999, S. 35).
Ab 1948 erließen die meisten Länder Pressegesetze, die in einigen Fällen das damals geltende Reichspressegesetz von 1874 ersetzten, in andern Fällen aber auch nur einzelne Aspekte regelten. „Das am 23. Mai 1949 verkündete Grundgesetz beeinflusste die Entwicklung des Presserechts, indem es einerseits in seinem Grundrechtsurteil materielle Vorgaben setzte und andererseits die Zuständigkeiten für die weitere Pressegesetzgebung zwischen Bund und Ländern verteilte". Dem Bund wurde das Recht eingeräumt, Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder zu erlassen, die eigentliche Kompetenz in Bezug auf Pressegesetze liegt aber in Länderhoheit. Alle Versuche des Bundes, ein Presserechtsrahmengesetz zu erlassen, scheiterten bisher. In den Jahren 1964 bis 1966 erließen bis auf Bayern alle damaligen Bundesländer moderne Pressegesetze, denen ein von der ständigen Innenministerkonferenz in Auftrag gegebener Modellentwurf als Vorbild diente. Dem schlossen sich nach der Wiedervereinigung in ähnlicher, teilweise noch ausführlicherer Form auch die neuen Bundesländer an (Hans-Jürgen Papier/Johannes Möller, 1999, S. 451/452).
„Noch weitaus radikaler als die Presse hatten sich die nationalsozialistischen Machthaber den schon 1932 komplett versstaatlichten Rundfunk als Instrument der Propaganda angeeignet. Gleiches galt für die seit 1935 ausgestrahlten Fernsehsendungen. ... Die Besatzungsmächte entschieden schon bald, dass angesichts der Erfahrungen während der Herrschaft der Nationalsozialisten die deutschen Rundfunkanstalten von jeder inhaltlichen Kontrolle durch die Regierung freigehalten werden müssten" (Papier/Möller, 1999, S. 457). Die schlechte wirtschaftliche Lage und die hohen Investitionskosten führten schließlich dazu, dass man sich nicht für ein Modell privater Rundfunkbetreiber, sondern für vom Staat unabhängige juristische Personen in Form öffentlich-rechtlicher Rundfunkbetreiber entschied. In den Jahren 1948/1949 wurden in den westlichen Besatzungszonen sechs Rundfunkanstalten errichtet. Deren finanzielle Eigenständigkeit wurde durch die Erhebung einer Rundfunkgebühr gesichert, zur Selbstkontrolle des Rundfunks wurde der Rundfunkrat geschaffen, ein Gremium, das von Mitgliedern gesellschaftlich relevanter Gruppen wie Wirtschaft, Kultur, Bildung, Wissenschaft und Kirchen gebildet wird. Kurze Zeit später wurde die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) gegründet. 1953 schlossen sich die Rundfunkanstalten den Fernsehvertrag, 1959 schlossen die Länder zwei Staatsverträge ab, die der Arbeit der ARD eine Grundlage verschafften. Anders als bei der Presse hatte aber der Bund durch die Bundesgesetzgebungskompetenz für das Fernmeldewesen Möglichkeiten, Einfluss auf die Tätigkeit der Länder und Landesrundfunkanstalten zu nehmen. In der Folge wurden durch das Bundesverfassungsgericht sechs Rundfunkurteile verabschiedet, die u. a. Kompetenzfragen, aber auch die Grundlagen für die Zulassung privater Rundfunksender und die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regeln.
3. REGULIERUNG IM ALLTAG
3. 1. Vielfalt bei der Presse ist gegeben
Ein Problemfeld in der unterschiedlichen Betrachtung von Rundfunk und Presse erschließt sich allein dadurch, dass die Presselandschaft von Grund auf aufgrund der leichteren Zugangsvoraussetzungen für neue Anbieter eine weit größere Vielfalt aufweist, als es Fernsehen und Rundfunk wegen der großen finanziellen Hürden jemals können. Das und die große Konkurrenz unter den Zeitungen und Zeitschriften ist auch der Grund, warum der Presse ein konsequenter Außenpluralismus zugestanden wird, das heißt, dass die Presse durchaus in gewissen Einschränkungen etwa des Gegendarstellungsrechtes parteilich und einseitig berichten darf. „Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk liegt ein strenger Binnenpluralismus zugrunde, wonach jede einzelne Rundfunkanstalt alle gesellschaftlich relevanten Gruppen zu Wort kommen lassen muß. ... Der private Rundfunk nimmt gewissermaßen eine Zwischenstellung ein" (Papier/Möller, 1999, S. 464). Auch heute noch, trotz einzelner kartellrechtlicher Sorgen, ist eine große Vielfalt in der bundesdeutschen Presselandschaft zu verzeichnen. Tag für Tag werden 24,7 Millionen Tageszeitungsexemplare verkauft, Woche für Woche 4,4 Millionen Sonntags- und zwei Millionen Wochenzeitungen. In Deutschland gab es 1999 344 Tageszeitungstitel, 20 verschiedene Sonntagszeitungen und 15 überregionale Wochenzeitungen (Christian Resing, 1999, S. 328-342). Ist es bei dieser Vielfalt in der Zeitungslandschaft im Wesentlichen ausreichend, dass der Deutsche Presserat als Gremium der Selbstkontrolle im Rahmen der Medienregulierung Einfluss nimmt, so gestaltet sich die Regulierung im Bereich des Hörfunks und des Fernsehens ungleich vielschichtiger und komplizierter.
3. 2. Strukturen im Rundfunk
Wie bereits erwähnt, erfolgt Medienregulierung zum einen durch Regelungen, zum anderen durch Institutionen. Gesetze der Bundesländer regeln die Bedingungen, unter denen öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk stattfinden. Da Fernsehen aber in den meisten Fällen länderübergreifend wirkt, war es unter wirtschaftlichen, technischen, wettbewerbsrechtlichen und inhaltlichen Gesichtspunkten erforderlich, einen übergreifenden Rahmen zu schaffen. Das geschah in mehreren Stufen mit dem Rundfunkstaatsvertrag, der im wesentlichen den Jugendschutz, die Werberegeln, die Zulassung privaten Rundfunks, die Finanzierungsmodalitäten und die Sicherung der Meinungsvielfalt regelt (Karstens/Schütte, 1999, S. 39). Zur Kontrolle dieser Regelungen gibt es Kommissionen wie etwa die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), die sich mit der Sicherung der Meinungsvielfalt befasst. Weiter gehende Regelungen enthalten die Landesmediengesetze, in denen es vor allem um Details der Zulassungsvoraussetzungen, Bedingungen für eine Verbreitung über Antenne, Kabel und Satellit sowie spezielle programminhaltliche Forderungen geht.
Die wichtigsten Institutionen in diesem Bereich sind die Landesmedienanstalten, von denen es fünfzehn in der Bundesrepublik gibt und die sich aus einem zweiprozentigen Anteil an den Rundfunkgebühren finanzieren. Landesmedienanstalten sind als öffentlich-rechtliche Aufsichtsinstanzen für den privaten Rundfunk zuständig. Wesentliche Aufgaben der Landesmedienanstalten sind die Mitwirkung bei der Zulassung von Rundfunkveranstaltern, Grundsatzentscheidungen in Programmfragen, Programmkontrolle und Sicherung der Meinungsvielfalt sowie die Wahrnehmung wirtschaftliche Kontrollrechte (Günter Verheugen, 1995, S. 22). Den Landesmedienanstalten übergeordnet ist die Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM).
Das höchste Organ des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks ist der Rundfunkrat, der die Interessen der Allgemeinheit in Bezug auf die Gestaltung und die Kontrolle des Programms vertritt. Man unterscheidet hier laut Verheugen das pluralistische (auch süddeutsches oder ständisches Modell genannt) und das staatlich-politische Modell (auch norddeutsches oder parlamentarisches Modell genannt). Beim pluralistischen Modell belegen Repräsentanten der gesellschaftlich-relevanten Gruppen etwa zwei Drittel der Sitze. Das staatlich-politische Modell, das, so Verheugen, in reiner Form heute bei keiner Rundfunkanstalt mehr existiert, gibt Parlamenten und Regierungen einen größeren Einfluss auf die Zusammensetzung der Ausschussgremien. Die Größe dieser Aufsichtsgremien ist sehr unterschiedlich und reicht vom Rundfunkrat des Hessischen Rundfunks mit 17 Mitgliedern bis zum ZDF-Fernsehrat mit 77 Mitgliedern. Die Rundfunkräte haben zum einen Beratungs- und Kontrollrechte gegenüber dem Intendanten, zum anderen die Richtlinienkompetenz und Informationsrechte. Außerdem können Rundfunkräte auch unmittelbar, nämlich durch haushaltliche und personelle Zuständigkeiten, auf die Programmgestaltung einwirken. Ein weitere Institution im öffentlich-rechtlichen Bereich ist der Verwaltungsrat, dem die wirtschaftlich-technische Kontrolle obliegt. Er berät und kontrolliert den Intendanten in Fragen der wirtschaftlichen Verwaltung, der Finanzen und der Technik. Auch seine Einflussmöglichkeit auf das Programm ist erheblich, „weil die in seiner Zuständigkeit liegenden Bereiche Verwaltung, Finanzen, Technik und vor alles das Personalwesen die Grundlage der Programmgestaltung bilden" (Verheugen, 1995, S. 19).
Nicht zuletzt durch die neuen Medienmärkte ist im Medienbereich von einer zunehmenden Komplexität auszugehen, die laut Ottfried Jarren einen steigenden Regelungs- und Koordinationsbedarf in der Umbruchphase nach sich zieht.
„Insbesondere Kommissionen sind als eine Antwort der strukturell schwachen Medienpolitik auf den gestiegenen Politikbedarf aufzufasssen" (Ottfried Jarren, 1994, S. 116). Jarren zitiert im Weiteren Gerhard Vowe, der Kommissionen folgende Funktion und Vorteile zuweist: „Diese schwach formalisierten Gremien sind flexibel zu nutzen und geeignet für den Kommunikationsbedarf zwischen selbständigen Akteuren. Sie sind zu nutzen für die Absicherung von medienpolitischen Entscheidungen, die an der Legitimationsinstanz Parlament vorbei getroffen wurden. Sie sind zur Einbeziehung von Expertenwissen zu nutzen, ohne dafür dauerhaft institutionalisierte Beratungskapazität aufbauen und finanzieren zu müssen". Kommissionen gab es u. a. zum Wettbewerb zwischen Rundfunk und Presse, zur Pressekonzentration, zur Rundfunkfinanzierung und zu Neuen Medien.
Ähnlich wie der Deutsche Presserat in der Zeitungslandschaft gibt es auch beim Fernsehen mit der Freiwilligen Selbstkontrolle Fernsehen (FSK) und auf dem Gebiet der neuen Medien mit der Freiwilligen Selbstkontrolle Multimedia – Diensteanbieter (FSM) Organisationen der Selbstkontrolle, die sich u. a. die Verhinderung des Verbreitens von rechtswidrigen und jugendgefährdenden Inhalten zur Aufgabe gemacht haben. Der 1997 gegründete Verein FSM ist ein Zusammenschluss von Vereinen, Verbänden und Organisationen unterschiedlichster Grundlage, mit dem Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V. (BDZV) und dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (DZ) gehören ihm Vertreter der Printmedien ebenso an wie der Verband privater Rundfunk und Telekommunikation (VPRT) und die ProSieben Digital Media GmbH als im Rundfunkbereich beheimatete Organisationen. Am Beispiel der FSM wird deutlich, dass Selbstkontrolle auch bei neuen Medien wie dem Internet funktioniert. Zum einen wurde im ersten Jahr der Tätigkeit gegen keines der rund 300 Unternehmen eine Beschwerde erhoben, die sich mittels Selbstverpflichtung dem Verhaltenskodex der FSM unterworfen haben, zum anderen wurden in fast 85 Prozent der Fälle kritisierte Inhalte vom Netz genommen, nachdem die FSM mitgeteilt hatte, es sei ein Beschwerdeverfahren eröffnet worden.
Thomas Becker,
September/Oktober 2000
4. LITERATURLISTE
Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia – Diensteanbieter e. V., Wir über uns, http://www.fsm.de/ueb/wir/5_f2.html (26. 09. 2000).
Ottfried Jarren (1994), Medien und Kommunikationspolitik in Deutschland. Eine Einführung anhand ausgewählter Problembereiche, In: Medien und Journalismus 1, Eine Einführung, Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, S. 108-143.
Eric Karstens/Jörg Schütte (1999), Firma Fernsehen: Wie TV-Sender arbeiten. Hamburg: Rowohlt Taschenbuch Verlag GmbH, S. 35-49.
Hans-Jürgen Papier/Johannes Möller (1999), Presse- und Rundfunkrecht, In: Mediengeschichte der Bundesrepublik Deutschland, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 449-468.
Horst Pötzsch (1997), Die Deutsche Demokratie, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 50.
Christian Resing (1999), Die Zeitungen in Deutschland – Tages-, Wochen und Sonntagspresse im Überblick, In: Zeitungen 1999, Bonn: ZV Zeitungs-Verlag Service GmbH, S. 327-348.
Wolf Schneider, Paul Josef Raue (1998), Handbuch des Journalismus, Hamburg, Rowohlt Taschenbuch Verlag GmbH, S. 243.
Günter Verheugen (1995), Wesen und Wirken der Rundfunk-Gremien in Deutschland. In: Berg, Hans, Rundfunk-Gremien in Deutschland. Namen, Organe, Institutionen. Berlin: Vistas S. 9-24.
Gerhard Vowe (1991) Technik im parlamentarischen Diskurs. Die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages im Verhältnis von Technik und Politik. In: Ottfried Jarren, Medien und Journalismus 1, Opladen: Westdeutscher Verlag GmbH, S. 116/117.
